康乾盛世，谁在为山区百姓“减负”？

300年前，粤东山区百姓饱受“十倍取费”的赋税之苦。两位知县先后给出答案：张象乾砸烂包办旧制，让百姓直面官柜缴税；陈张翼自掏腰包造册绘图，把一时严政固化为持久定制。他们没有惊天动地的口号，只有一本本实册、一张张舆图。所谓民生改善，就藏在那些敢碰硬、肯做实、能留得住的细微变革里。

中国历代治史，向来常见“轻徭薄赋”的官方叙事，但凡盛世肇始，朝廷下诏蠲免赋税、州县官员体恤民力，便会被史书简略带过，定格为一桩仁政功德。但宏大的王朝赋役制度之下，绝大多数地方改良都流于模糊：只知官员利民，却不知如何利民；只闻革除弊政，却不见具体章法。多数州县良政，最终只留存一句空泛的道德褒扬，缺乏可复盘、可考证的实操细节。

清初康乾之交的河源、和平两县，却留下了一套并不多见的地方治理完整实录。汉军正蓝旗岁贡出身的张象乾、乾隆年间主政河源的陈张翼，前后相隔数年，在岭南群山之间，先后完成两场层层递进、细节翔实、落地可考的赋税改革。不同于史书上千篇一律的贤官叙事，二人的治理轨迹，有清晰的制度设计、具体的操作流程、可查证的落地成效。

山区税赋积弊：被里排与户首裹挟的困境

康乾之际，正是清代基层赋役制度剧烈转型的窗口期。康熙后期，清廷平定沿海战乱、解除迁界禁令，粤东地区结束长期动荡，流民归乡、荒地复垦，一方面“湖广填四川”人口向西迁徙，另一方面地方人口与耕地规模稳步回升。与此同时，国家顶层税制改革逐步落地，康熙五十五年（1716年）广东率先试点“摊丁入亩”，推行“滋生人丁永不加赋”政策，传统以人丁为核心的征税体系，开始向以田亩为核心的新式税制转型。

但国策的迭代，要到达地方上，并不能同步。粤东河源、和平地处粤北山区，村落散落、耕地细碎、交通闭塞，远离省级政治中心，属王朝治理末梢。战后复苏的社会秩序、松散无序的户籍管理、滞后僵化的基层制度，与全新的赋税政策仍有错位。旧的里甲征役体系尚未退场，新的数目管控体系尚未建立，制度空档期进一步放大了基层吏治漏洞与赋税乱象，倒逼地方官员开展本土化的制度修补与流程革新。

清代前期的粤东山区，相较于珠三角平原的规整富庶，治理难度很大。此地山岭纵横、民居散落、民风彪悍，治理一向很难。长期以来，当地赋税征收沿袭旧制，高度依赖户首、里排、里长居间包办全县赋役，形成稳固的基层利益圈层。

这套制度的核心漏洞，在于胥吏在中间的信息垄断与权力悬空。官府长期未规范登记民间花户真名、核实实际田粮数额，县域所有公务、税粮征收，皆由官府问询里长，再由里长层层下压至普通花户。中间环节的层层转手，形成了稳定的牟利空间，官府核定的一项正额赋税，经里排层层附加，往往出现数倍乃至十倍的增长。百姓难以辨识税额真伪、申诉无门，官府亦难以摸清民间实况、核实税源，官民之间被基层胥吏筑起一道难以穿透的治理壁垒。

钱穆曾概括此弊云：“此项黄册，积久弊生，多变乱了。如有一豪家，置田万顷；他的田亩，侵入别都的太多了，便会有人想法变乱黄册，把新收随便挪移成旧管，来迁就此种兼并之恶风。又黄册规定以一百一十户为一里，推择其中丁粮多者十户为长，余百户分十甲，一甲分十户。岁役里长一人，甲首一人，董理此一里一甲之事。主要在替政府主管催征。但兼并之风既盛，大户千亩也是一里长，小户三十亩也是一里长，则小户更非破家荡产不可了。”（《中国历代政治得失》）

康熙后期的惠民税制新政，因粤东山区户籍长期失修、人口流动频繁、隐匿户口众多，官方在册数据与民间实情严重脱节，顶层设计难以落地。加之地方治理多流于形式，保甲册籍残缺、丁口信息混乱，户籍登记与赋税征管相互脱节。看似完善的王朝赋役体系，在“贯彻实施”于粤东乡土社会时漏洞颇多，百姓常受苛敛困扰，官府面临税源失准、治理失序的问题，基层治理逐渐陷入恶性循环。

张象乾的破局良方：猛以济宽，流程透明

康熙五十九年（1720年），张象乾出任和平县知县，很大程度上扭转了当地数十年的税赋乱象。张象乾，字玉衡，汉军正蓝旗人，侨居顺天宝坻，以岁贡出身入仕。其年少便远赴粤东履职，出任清远知县，又摄南海县事务，20余年都在岭南基层任职，积累了丰富的地方治理经验，是典型的务实型地方官员。

张象乾接任者王植评价其“强干精明，为治不事噢咻”，而此前和平历任官员多崇尚宽柔姑息、优柔乐易，一味以小恩小惠笼络民心，看似宽厚，实则纵容奸弊滋生，导致吏治松弛、赋税混乱、民生疲敝，县里徒有“和平”之名，实无安宁之实。时任广东巡抚杨永斌曾直言，和平此前乱象丛生，若非一番彻底整顿，后世州县将难以治理。张象乾抵任后，秉持“成大功者不施小惠，除大害者不避小怨”的施政理念，一改旧日姑息风气，重实务、轻虚誉，不刻意博取民间柔善名声，却在兴利除弊诸事上全力以赴、不遗余力。

据乾隆《和平县志》、光绪《惠州府志》等志书记载，张象乾的治绩并非单一税制改革，而是全方位的系统性革新，包括革除户首、裁撤造书、劝民开垦、设立社仓、修葺官署、改建仓廒六大实政，修补地方积弊、规整县域秩序。在最核心的赋税治理方面，他针对基层税弊根源，推出一套完整的实操方案。上任之初，他率先整治长期存在的税基信息黑箱，重编保甲烟册，在全县范围内逐村逐户清查核验，督促所有烟户（《清会典·户部·尚书侍郎职掌五》：“正天下之户籍，凡各省诸色人户，有司察其数而岁报於部，曰烟户。”）据实填报田亩、粮米、产业数额，统一登入官方册籍；同时勒令旧有户首报备辖区花户（官府赋税册籍上的纳税账户）真实姓名、住址与粮额，官府逐一比对核验，清理假名、空户与隐匿户口，逐步厘清混乱已久的税源数据，改善了当地“有税无据、有据不实”的长期乱象。

在税源数据逐步夯实的基础上，张象乾推出影响最为深远的制度变革：彻底废除户首、里排居间包办赋税的旧制。自康熙六十一年（1722年）冬起，和平县正式推行“民户自封投柜”模式，百姓无需经由里长中转代缴，每户开立独立税户，直接赴县衙官柜自行缴税，官府当面核验、在册登记，流程公开透明，大幅压缩了基层胥吏的套利空间。同时，他结合岭南村落零散、山居分散的地域特点，本土化变通清代官方里图滚单法，不再拘泥于传统行政里图划分，以自然村镇为单元分编征册，依据民户粮米多寡循序滚动催征，在一定程度上平衡了税负分配，减少了豪强隐匿税粮、贫民累赋赔累的现象。

此番改革成效稳步显现，昔日普遍存在的层层加码、十倍取费的苛敛乱象大幅减少，百姓仅需缴纳法定正额赋税，额外摊派显著缩减，民众负担得到缓解；官府摆脱了胥吏的信息蒙蔽，征税进度清晰可控，征管效率与税源稳定性持续提升。经过6年深耕治理，和平县一改往日混乱颓势，册籍有规、赋税有定、政令有度、境内肃然，乡土秩序逐步稳固。

不过，张象乾的猛药治弊，口碑分化严重，时人记载，其治下“悦者四之，不悦者六之”。多数民众得益于税弊肃清、负担减轻，认可其实干举措；也有部分民众、既得利益者难以适应严苛规整的新政，对其强硬作风存有异议。但相较于此前宽纵养奸、吏治废弛的弊政，张象乾的严苛并非苛虐，而是乱世用重典、积弊用严法的治理智慧，时人将其治绩类比公孙侨治郑、诸葛亮治蜀，法度严明、令行禁止，吏民敬畏恪守，诸多沉疴积弊得以逐项肃清。县衙修葺竣工后，接任知县王植为其题匾“济和”，寓意宽猛相济、因时调适，以刚济柔、以猛补宽，方才成就县境真正的安宁。

但张象乾亦是封建官场中典型的复杂官员，功过并存、瑕瑜互见。雍正四年（1726年），因其在和平政绩卓著，他调任香山知县，随即擢升惠州府知府，仕途稳步攀升。然雍正五年，他与时任海丰县知县王者辅相互揭参、官场互讼，二人双双获罪革职、按律治罪。张象乾因涉案赃罪，被判追赃减刑、服刑赎罪。雍正九年，其在省城五仙驿服刑将满，主动上疏恳请赴军前效力，以求戴罪自新。一代实干循吏，最终因官场纷争跌落仕途，时人多为之惋惜。

张象乾的改革，依托个人魄力与实干能力，破解粤东山区百年税弊，重塑官民直接对接的流程，但仍带有鲜明的人治属性，高度依赖官员个人能力与施政风格，缺乏可长期延续的制度框架，待其仕途陨落后，新政的稳固性便缺少长效支撑，这也为后续县域治理的制度完善留下了革新空间。

陈张翼的深化改革：制度兜底，让良政跳出人治困境

康熙末年至雍正、乾隆初年，全国税制快速迭代，粤东山区却始终缺乏配套的基层制度，税源核查、户籍更新、日常稽查等皆依赖官员主观施策，人去则政息。乾隆八年（1743年），河源县知县陈张翼到任，从制度上进行治理。

相较于张象乾在和平县大刀阔斧地除弊革新，陈张翼在河源县的治理更侧重稳健固本、制度兜底。他察知基层弊政，主要在于册籍不实、管理无序、执行扰民；多数地方新政之所以转瞬即废，根源在于行政成本转嫁民众、册籍管控松散、核查机制缺失。为此，他推出一系列标准化、常态化、低扰民的制度设计，从根源上巩固税改成果。

在册籍管理层面，陈张翼建立分级管控体系，严格按约、甲层级分户造册，逐条登记丁口、籍贯、住址、田粮与产业信息，汇总装订后特制木橱加锁封存，专设于县衙大堂之侧，由知县直接掌控，大幅压缩了胥吏私改册籍、篡改税基的舞弊空间。在成本层面，他自掏俸禄承担全县保甲牌册、纸张印刷、人工物料的全部费用，全程不向民间索取分毫，规避了清代基层新政未行、摊派先至的弊病。同时，贴合岭南冬闲农隙的生产规律，他固定每年冬季农事结束后开展全县丁口核查，新生增录、死亡除名、迁徙改籍、田产变动实时更新，让静态旧档转化为动态活册，缓解了清代册籍经年不变，税基与实情脱节的顽疾。针对粤东山区村落散落、税源隐蔽、稽查困难的地域特点，他创新推行册首绘图标界之法，在每本册籍首页手绘全域地形图，精准标注四至边界、村落分布、道路通塞与山川险易，将抽象的人口、税粮数据锚定在具体地理空间，按图查地、按地核户、按户征税，大幅提升基层稽查的精准度与可操作性。

推行这套制度后，河源基层治理面貌得到显著改善。税籍规整清晰、丁口信息贴合实情、稽查有据可依，民间隐粮逃税的空间有效压缩，官府赋税征收更为稳定有序，税源流失、税负不均的问题持续缓解。百姓无需应付各类胥吏摊派与公务杂费，得以安心耕垦、休养生息。自乾隆年间起，河源县双城并治，人口稳步增长、民生逐步富庶。陈张翼推动了保甲治安、户籍管理、田赋征收、实地稽查等制度深度融合，改善了清代保甲管治安、里甲管赋税两套体系相互割裂的制度缺陷。如果说张象乾的改革解决了“谁征税、如何征税”的流程腐败问题，陈张翼则完善了凭何征税、如何核查、如何长效运维的制度体系，让一时良政变为长久定制。二者一前一后、一破一立，呈现了清初粤东县域在适配国家税制转型时的自发治理改革过程。

这两位知县的事迹，在地方志上被不隐讳、不饰美地中立记载了下来。这场发生在王朝治理末梢的县域变革，没有朝堂改制的声势，未载入盛世恢宏叙事，却对当地的生产发展及民众生活产生了深远的影响。所谓盛世安定，从来不止于顶层的制度迭代，更散落于一县一户的簿书烟火之间，藏在历代官员功过并存的实干探索之中，沉淀在每一次宽猛相济、固本利民的细微革新进程里。

□本报记者 凌丽

本版资料来源：乾隆《和平县志》《河源县志》、光绪《惠州府志》等。