完善立法工作机制的研究

■宋永鸿

党的十九届四中全会提出：“完善立法体制机制。坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。”为做好新时代立法工作，进一步完善立法工作机制，切实提高立法质量指明了方向。

当前，国内外疫情形势依然严峻复杂，不少地方的立法机关审议通过了各自关于依法全力做好新冠肺炎疫情防控工作的决定，进一步强化了疫情防控法律措施。针对当前暴露出的法律法规薄弱环节，结合疫情防控工作，全面梳理有关法律法规，及时查漏补缺，推动健全完善相关法律法规，成为当前完善立法工作面临的重要课题。

一、充分认识完善立法工作机制的必要性

（一）完善立法工作机制是地方人大及其常委会依法行使立法职权、充分发挥立法主导作用的重要保证。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大及其常委会依法行使立法职权、充分发挥立法主导作用，是维护宪法和法律权威，确保法律法规和作出的决定决议体现人民的意志，保证国家机关协调高效运转，是新常态下立法工作的新任务新要求。加强和改进地方立法工作，对于全面推进依法治国，全面深化改革，进一步推动地方人大工作与时俱进，确保地方人大及其常委会依法行使立法职权、充分发挥立法主导作用具有重要意义。

（二）完善立法工作机制是全面推进依法治国的必然要求。全面推进依法治国，是全面建成小康社会和全面深化改革开放的重要保障。立法是全面依法治国的前提和基础，立法质量直接关系到法治质量。党的十九大报告指出，以良法促进发展、保障善治。当前，我国全面深化改革进入攻坚期和深水期，推进深化改革必然要涉及牵动全局的敏感问题和重大问题。完善地方立法工作是全面推进依法治国的重要环节，地方人大及其常委会要发挥立法引导、推动、规范、保障改革的作用，切实做到重大改革于法有据，不断提升立法质量。

（三）完善立法工作机制是全面深化改革的重要抓手。党的十八大以来，对全面深化改革、全面推进依法治国作出了顶层设计和战略部署，坚持重大改革于法有据，立法和改革决策相衔接，在法治的轨道上推进改革，在改革的进程中完善法治，成功处理了法治和改革的关系。习近平总书记指出，要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮，推动全面建成小康社会的目标如期实现。“面对新形势新要求，要确保地方立法更好地服务改革发展大局，必须完善立法工作机制，加强立法统筹协调，找准深化改革的突破口，坚持立法决策和改革决策相衔接，注重通过立法引领和推动各领域改革，特别是重要领域和关键环节的改革，为深化改革注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。”

（四）完善立法工作机制是提高地方立法质量的客观需要。近年来，地方人大及其常委会制定出台了一批地方性法规，为推进国家治理体系和治理能力现代化，完善中国特色社会主义法律体系，推动改革发展发挥了积极作用。党的十九届四中全会提出：“完善立法体制机制。坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。”既是为做好新时代立法工作，进一步完善立法工作机制指明了方向，又是改进和提高地方立法质量的时代要求。

二、完善立法工作机制相关建议

越是强调依法治国，越是要注重提高立法质量。随着当前我国经济社会不断发展，人民群众对立法的期盼已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示强调：“创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。”我们要坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率，把提高立法质量作为完善立法体制机制的关键举措。提高地方立法质量，需要确立科学的立法质量标准并将其有效贯彻到立法工作中。党中央明确提出“推进立法精细化”，这是当前提高地方立法质量的关键。针对当前立法工作中存在的一些问题，进一步完善立法工作机制，提出几点建议：

（一）坚持党对立法工作的领导，始终确保地方立法工作正确的政治方向。党的领导是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家最根本的保证。地方立法是地方重要的政治活动，必须旗帜鲜明讲政治，坚定不移在党的领导下开展各项工作。地方人大及其常委会要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，认真学习领会习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要论述，自觉将习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略贯彻落实到地方立法工作实践中。要坚持服务中心、围绕大局，认真贯彻落实上级机关加强立法工作的决策部署，把立法工作放到全市工作大局中思考、谋划，始终把立法与重大决策结合起来，把促进经济发展、生态保护、民生改善、社会治理创新、民族团结进步等方面的立法项目作为重点，使立法与地方经济社会全面发展的进程相适应，积极发挥立法的引领、推动作用，在法治下推进改革，做到重大改革于法有据，通过改革加强法治工作，做到在改革中完善和加强法治，把较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，总结上升为法规条例，把需要先行先试的改革决策，结合实际情况，按照法定权限和法定程序进行探索性立法。

（二）坚持人大主导，牢牢把握立法工作的主动权。人大主导立法，是按照党委的统一决策部署，根据社会发展的需要，在政府部门以及社会力量的配合支持下，从立法项目、规划的确定，到重要法规的组织起草、重要问题的协调等环节入手，发挥对整个立法活动的主导功能，保证立法体现党委意图和人民意志的统一。发挥地方人大及其常委会在立法中的主导作用，是加强和改进地方立法工作的一个重要着力点，也是新常态下地方立法工作的新任务新要求，对于全面推进依法治国，全面深化改革，推动人大工作与时俱进具有重要意义。

过去，人大工作通常是由政府提请有关法规案，再由人大立相应法规，人大主导的立法作用没有充分发挥，面对新形势对人大立法工作提出的新要求，作为地方立法机关，一是要强化主导意识，扭转被动立法的局面；同时，要强化担当意识，主动承担立法使命和责任，把握法规立项主动，牵头起草综合性重大法规，加强与各有关方面的沟通协调，对涉及改革全局、有较大争议的立法项目，善于从全局高度化解意见分歧，确保法规体系内部科学统一，防止部门利益法制化，真正实现法规的公平公正。二是要牢牢抓住法规立项的主动权，把握立法规划、年度立法计划的主导权，加强法规项目的统筹安排，在制定立法规划和计划时，围绕党委中心工作，从全面深化改革的现实需要出发，对各方面提出的立法项目进行通盘考虑、总体设计、科学选择、严格论证。同时，要把好立法选项关，召开专题会议研究确定立法项目，特别是把立法规划专门提交人大常委会会议审议，确保把改革发展迫切需要、社会各方密切关注的立法项目列入立法规划和计划。三是要坚持地方人大常委会党组就立法工作中的重要问题向市委请示汇报制度；加强地方人大及其常委会对法规项目征集、立项论证、调研、起草、审议的统筹安排和协调；对于一些综合性、全局性、基础性的重要法规由地方人大相关专门委员会组织有关部门参与起草法规草案。

（三）转变立法理念，树立正确的立法价值取向。新冠肺炎疫情暴发后，许多地方的应急体系建设未能在实际中有效发挥作用。因此，地方人大及其常委会要及时转变立法理念，从应急法的本质要求出发，在国家制定应急法的基础上，根据本地疫情防控的形势和特点，因地制宜、因势利导、精准施策。同时，要借鉴各地有益经验，制定出具有地方特色的有关应急规章制度，明确地方在应急领域的工作思路、工作方向，切实提高应急领域立法质量。只有增强立法的针对性、有效性，坚持针对问题立法，立法解决问题，才能进一步发挥立法的引领和推动作用，促进改革决策与立法决策的协调统一，促进立法、执法、司法、守法的协调统一。

（四）完善人大主导立法保障措施，为开展立法工作夯实基础。立法工作是一项专业性、综合性、政策性、法律性较强的工作，发挥人大及其常委会立法主导作用，需要完善相关保障措施。一是要加强人员保障。人大的立法主导作用能否得到充分发挥，立法工作队伍的素质高低是一个关键因素。立法人才需要的是复合型人才，要加快建设一支高素质、相对固定的立法专门队伍，可从律师、法学专家中引进人才充实立法力量，并加强立法人员的培训，提高立法人员职业素养，同时应加强法制委员会与其他专门委员会乃至政府有关法制部门的人员交流，激发立法工作队伍的活力。在条件允许的情况下，可以建立立法助理制度，为提高常委会组成人员立法审议水平提供帮助。二是要加强经费保障。要增加立法工作经费总量，并实行立法工作经费统筹安排制度，以满足人大立法工作的实际需要，确保人大工作有序开展。三是要加强责任保障。对于列入年度立法计划的立法项目，要逐一建立立法项目责任制，明确每一个立法项目的进度安排，并将责任落实到部门、落实到人。

（五）完善立法工作机制，推进科学立法和民主立法。一是完善法规立项论证制度。由市人大常委会主任会议负责，组织市人大、市“一府一委两院”有关机构和部门参与，对立法的必要性、可行性、立法宗旨、立法内容、核心条款以及法规效果预期等进行论证，确定是否立项。根据实际需要，一些重要法规立项报告由市人大常委会党组报市委讨论决定。二是完善法规预案研究机制。由市人大常委会主任会议负责，对一些迫切需要通过立法解决，但涉及矛盾比较复杂的项目，成立项目工作组，并委托第三方研究起草法规预案。三是完善法规审议表决机制。新制定法规或既有法规的重大修订一般应经过两次常委会会议审议，再行表决通过；对法规草案的重要条款单独进行表决。四是完善立法后评估机制。重要法规实施一段时间后开展评估工作，重点对法规中制度设计的合理性、法规执行效果、存在的问题等作出评价，对改进立法和相关执法工作提出意见建议，并适时启动法规修订工作。五是充分保障代表参与立法的权利。立法全过程广泛征集和听取各级人大代表的意见；建立专业代表小组全面参与立法工作的制度和机制。六是健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。健全向区、县人大征询立法意见机制；通过代表联系机制广泛征求人民群众意见；对于有争议的问题，要采取座谈会、听证会等方式，广泛听取利益相关方的意见。七是规范立法在市政协的协商工作。及时将事关改革发展全局和人民群众普遍关注的重要法规，在市人民代表大会或市人大常委会通过之前，由人大常委会党组报市委，市委决定在市政协进行充分协商。

“努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”，这是立法工作的最高遵循和根本要求。地方人大及其常委会要全面贯彻党的十八大和十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终把牢地方立法工作正确政治方向，扎实做好新时代地方立法工作，以更高政治站位、更足政治自信，以完善立法工作机制为重点，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，更好地助力地方经济社会发展和改革攻坚任务。

（作者系河源市公安局指挥中心调研科一级警员）