中华苏维埃代表大会制度对坚持和完善人民代表大会制度的启示

■陈其明

习近平总书记指出：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其源头可追溯到中国共产党于上世纪30年代初在中央苏区创立的苏维埃代表大会制度。考察梳理和研究探析此段史实，对于新时代学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，具有重大的现实启示。

一、中华苏维埃代表大会制度的创立

苏维埃代表大会制度是俄国无产阶级在革命中创立的一种新的政权组织形式。建党初期，作为“国际共产党之中国支部”的中国共产党，为了在中国建立苏维埃，领导工农群众进行了艰辛的探索，把马克思列宁主义的基本原理与中国革命的实际相结合，走出了一条有中国特色的苏维埃建设之路。

（一）苏维埃是苏俄革命中首创的一种全新政权制度。“苏维埃”，俄文cobet（soviet）的汉语音译，意为会议或代表会议。工农兵苏维埃，即工农兵代表会议。它是革命导师列宁领导的俄国布尔什维克党在1905年创立的一种革命形式。1917年俄国十月革命胜利后，苏维埃政府即成为俄国自上而下的工农民主政权，成为俄国国家政权的组织形式。1924年1月，苏联全国苏维埃代表大会颁布的《苏维埃社会主义共和国联盟根本法（宪法）》规定，中央执行委员会为苏维埃社会主义共和国联盟的最高权力机关，其组织架构是，中央执行委员会下辖人民委员会、最高法院等，其中人民委员会之下设立外交、陆海军务、对外贸易、交通、邮电、国民经济、粮食、劳动、财政、工农检查等。此后，随着社会主义制度的不断健全完善，苏联苏维埃代表制度也随之日趋完善和定型。

（二）中国苏维埃运动对苏俄革命道路的创新与发展。中共一大通过的《中国共产党第一个纲领》中，明确提出“本党承认苏维埃管理制度，把工人、农民和士兵组织起来，并承认党的根本政治目的是实行社会革命”。这充分说明了中国共产党从诞生之日起，就把实行“苏维埃”制度标明在自己光辉的旗帜上，并自觉把它成为自己的行动纲领。中国苏维埃政权的最早尝试，是彭湃于1927年11月在广东海陆丰地区领导武装起义后，建立的海丰、陆丰县苏维埃政府，这是中国第一个县级农村苏维埃政权，成为当时全国苏维埃运动的楷模。同年12月，张太雷、叶挺、叶剑英等在广州发动武装起义后，建立了广州苏维埃政府，这是最早的城市苏维埃政权，但它仅存在3天即告失败；海陆丰根据地也在1928年6月间失守，苏维埃政府被打散。血淋淋的教训充分表明，在敌我力量对比悬殊的情况下，中国像苏俄那样实行城市包围农村、走城市苏维埃之路是走不通的。为此，全党同志进行了反思，开始觉醒到武装斗争的重要，并进行了不懈的探索和抗争。1927年，中国共产党领导的南昌起义，打响了武装反抗国民党的第一枪。9月，毛泽东等人领导湘赣边界人民举行了秋收暴动， 开辟和创建了全国第一个农村革命根据地——井冈山革命根据地，开始迈出了一条由农村包围城市、最后武装夺取全国政权的正确道路的第一步。为打破湘赣两省国民党军对井冈山的第三次“会剿”，1929年1月，毛泽东、朱德等人率领红四军主力离开井冈山，向赣南方向发展，开辟了赣南、闽西革命根据地，并于1931年11月宣告成立了中国历史上第一个全国性的工农民主政权——中华苏维埃共和国。

（三）全国工农兵苏维埃代表大会是中国苏维埃运动的最重要成果。从1931年11月至1934年10月的3年时间，中国共产党先后在瑞金举行了两次全国性的苏维埃代表会议，宣告成立了中华苏维埃共和国和临时中央政府，选举产生了以毛泽东为主席的中华苏维埃共和国中央执行委员会，制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》（下称《宪法大纲》），通过了中华苏维埃共和国《土地法》《劳动法》和《经济政策》等法令，开创了中国苏维埃政权建设的新局，成为中国苏维埃运动的最重要成果。1934年10月，由于“左”倾错误指挥，第五次反“围剿”失败，中央苏区和其他苏区相继丧失，主力红军被迫实行战略大转移，中华苏维埃共和国及临时中央政府随军北迁，轰轰烈烈的苏维埃运动暂停活动。1935年10月后，主力红军到达陕北，陕甘宁苏区成为中华苏维埃共和国新的中心区域。至此，从抗日战争到解放战争，中国共产党领导的政权建设，随着革命形势的变化，由苏维埃代表大会制度，走上了向参议会制度和人民代表会议制度转变的探索新征程。

二、中华苏维埃代表大会制度的实践经验

中央苏区时期两次全国苏维埃代表大会的召开，尤其是中华苏维埃共和国的诞生和临时中央政府的成立，《宪法大纲》的实施，初步勾勒出苏维埃代表大会制度的性质、内涵及特点，为人民代表大会制度进行了开创性的尝试，为中国共产党政权建设积累了宝贵的经验。

（一）确立了“工农民主专政”的苏维埃政权性质。《宪法大纲》，是中华苏维埃区域内党和苏维埃国家的“根本大法”，它确立了苏维埃代表大会制度的性质。《宪法大纲》第二条规定，中华苏维埃共和国是“工人和农民的民主专政国家，苏维埃政权是属于工人农民、红色战士及一切劳苦民众的”；第十条还规定，“绝对禁止”“反革命的一切宣传和活动”及“一切剥削者的政治自由”。这就非常明确地确定了中华苏维埃共和国只对人民实行民主，而对反动阶级和反革命分子则必须实行专政。

（二）规定了“工农兵苏维埃代表大会”的苏维埃政权政体。《宪法大纲》还规定了中华苏维埃共和国的政体，创立了工农兵苏维埃代表大会制度。中华苏维埃共和国的政权组织形式，是“议行合一”的工农兵苏维埃代表大会。《宪法大纲》第三条规定，“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵苏维埃代表大会，在大会闭会期间，全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关，中央执行委员会下组织人民委员会处理日常政务，发布一切法令和决议案”；第四条还规定，苏维埃共和国公民，有权“直接派代表参加各级工农兵苏维埃的大会，讨论和决定一切国家的地方的政治事务”。根据以上原则，中央执行委员会分别制订和颁布了有关法律法规，对各级苏维埃政府的组成和职权等作了明确法律规定。这些法律法规的制定颁布，为各级苏维埃政权的组织运行提供了坚实的法律保障。

（三）建立了苏维埃代表大会制度的运行体系。中华苏维埃共和国的诞生，临时中央政府的成立，标志着中国共产党领导创建的中国第一个国家形态的工农民主专政的红色政权正式登上了历史舞台。这是中国共产党学习苏联苏维埃政权建设经验的伟大实践，也是我们党领导人民大众建立新的政权组织——人民代表大会制度的最初尝试，创建了一整套工农民主专政的国家治理结构，初步探索了国家形态的苏维埃红色政权运行规则，重点构建和完善了以下“三大体系”：

第一，初步构建和完善了国家治理的苏维埃政权组织体系。

从政权组织形式的实践看，中央苏区时期的苏维埃代表大会制度，在运行规则和操作层面，主要是建立健全了四方面组织架构。一是建立健全了权力机关。根据《中央组织法》规定，“全国苏维埃代表大会是中华苏维埃共和国的最高政权机关”“每两年由中央执行委员会召集一次”；“全国苏维埃代表大会的代表，由各省苏维埃代表，中央直属市直属县苏维埃代表大会及红军选举出来的代表而组成”。同时还规定，“中央执行委员会是全国苏维埃代表大会闭幕期间的最高政权机关”“中央执行委员会主席团为中央执行委员会闭幕期间的全国最高政权机关”。二是建立健全了行政机关。《中央组织法》规定，“人民委员会为中央执行委员会的行政机关，负指挥全国政务的责任”，下设有外交、军事、劳动、财政、土地、教育、内务、司法、工农检察等，同时，没有完全照搬苏联组织架构与模式，“在中央执行委员会之下设立审计委员会”，主要履行“审核国家的岁入与岁出”“监督国家预算之执行”等职责；另外，按照《地方组织法》的规定，省、县、市、区等地方苏维埃执行委员会之下，相应设立了相关部门。三是建立健全了司法机关。从中央到地方均设立了司法机构，中央设立最高法院，省、县（市）、区三级苏维埃设立裁判部。四是建立健全了军事机关。中华苏维埃共和国中央执行委员会人民委员会革命军事委员会（下称中革军委），成为全国各苏区统一的最高军事领导机构。

综上所述，从制度设计的本意看，以上各机关与苏维埃代表大会是相互依存、相互制约的关系，或者说是监督与被监督的关系。即：各级苏维埃代表大会及其执行委员会是最高的政权机关，集立法、监督和行政权于一身，在国家治理结构中起主导作用。从“一苏大”和“二苏大”的实践来看，苏维埃代表大会主要是通过人事任免、预决算审核、法律法令批准审核及审计、工农检察监督等方式，对苏维埃政府行使行政权实施全面监督；在行政机关方面，除乡苏维埃由选民直接选举产生并向选民报告工作外，其他各级行政机关领导成员均由权力机关选举产生，向权力机关负责并报告工作；司法机关隶属于苏维埃代表大会，受权力机关监督，对权力机关负责，代表人民的意愿行使对政府的监督权。“人民委员会之下”所设立的“革命军事委员会”隶属于人民委员会，由苏维埃代表大会选举产生，受权力机关监督，对权力机关负责。

第二，初步构建和完善了国家治理的苏维埃政权法律体系。

全国苏维埃代表大会及其执行委员会是中华苏维埃共和国最高政权机关，集立法、监督和行政权于一身。“一苏大”前后，党和苏维埃政府学习借鉴苏联的做法和经验，结合中国革命斗争的实际情况，广泛开展法制建设，颁布了130余部法律、法令、条例和训令，构建了一定规模和较为系统的苏维埃法律体系，是苏维埃政权法制建设的重要成果。作为立法机关，全国苏维埃代表大会及其执行委员会主要从以下七方面立法：一是根本大法立法。“一苏大”通过了《宪法大纲》，“二苏大”时对该大纲进行了个别文字修改并重新颁布。二是政权组织立法。“一苏大”之前，中国工农兵会议第一次全国代表大会中央准备委员会全体会议通过了《中国工农兵会议（苏维埃）第一次全国代表大会各级准备委员会组织大纲》，提出了制定苏维埃组织法的基本原则等。“二苏大”之后，中华苏维埃共和国中央执行委员会先后制定颁布了多部政权组织法，主要有《地方苏维埃政府的暂行组织条例》《地方组织法》《中央组织法》等。与此同时，苏维埃临时中央政府所属各部、委等机构按照中央和地方组织法的规定，分别制订并由中央执行委员会或人民委员会等名义颁布了一些组织纲要。三是选举立法。为了保障人民群众充分行使当家作主的权利，中央执行委员会先后制定和颁布了《中华苏维埃共和国的选举细则》《中华苏维埃共和国选举委员会的工作细则》等多部与选举有关的法律法规。四是行政立法。包括行政管理、民政管理、文教卫生管理和红军建设等各方面，是调整苏维埃国家行政机关在履行职责过程中发生的各种社会关系的立法。五是经济立法。制定颁布了一系列涉及农业、工业、商业、金融、财政、税务和经济管理等方面的经济法律法规。如《中华苏维埃共和国劳动法》《中华苏维埃共和国暂行财政条例》《中华苏维埃共和国土地法》《中华苏维埃共和国暂行税则》《苏维埃国有工厂管理条例》等。六是刑事立法。包括《处理反革命案件和建立司法机关的暂行程序》《关于镇压内部反革命问题》《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》等。与此同时，为保障刑事法令贯彻实施，还制定颁布了一系列刑事诉讼法律法规，如《裁判部的暂行组织及裁判条例》《中华苏维埃共和国司法程序》等。七是民事立法。如《中华苏维埃共和国婚姻条例》、《中华苏维埃共和国临时中央政府关于借贷暂行条例的决议》《中华苏维埃共和国婚姻法》等。

第三，初步构建和完善了国家治理的苏维埃政权监督体系。

为保障苏维埃法律法规的正确实施，在中国共产党的领导下，苏维埃代表大会通过各种方式，建立健全了苏维埃监督体系，来实施对党政机关、群团组织和国有企业公职人员的有效监督。一是法制监督。如为惩治苏维埃党政机关公职人员贪污浪费等腐败行为，中央执行委员会于1933年12月15日颁布了《关于惩治贪污浪费行为的第二十六号训令》。该训令全文仅有 323个字，是史上篇幅最短、措施最严厉的反贪污浪费法令。这一法令的颁布，为司法机关对贪污腐败犯罪的审判量刑制定了法律依据。二是政权机关监督。苏维埃代表大会及其执行委员会既是立法机关，又是工作议事和监督机关，主要通过人事任免、法律法令批准审核以及对各级苏维埃政权机构执法情况进行检查等方式，对行政权的运作实施全面监督。三是工农检察监督。从中央到地方苏维埃政府都设立了工农检察机关，专门负责对国家行政机关及其工作人员贯彻执行苏维埃政策、法规、条例、训令等情况进行检查监督，纠正了一些地方和部门不正确的做法。与此同时，各级工农检察机关设立控告局，接受和处理工农群众对贪污浪费、官僚主义以及其他违法乱纪行为的检举揭发与控告，严厉查处各种违法违纪和犯罪行为。四是审计监督。为了堵塞财税漏洞，防止贪污浪费发生，临时中央政府设立审计机构——中央审计委员会，专门对各级政府机关、国家企事业单位及其工作人员进行监督检查。中央苏区查处的许多贪腐案件，都是中央审计委员会通过审计有关财务账目发现和揭露出来的。五是群众监督。这是中央苏区工农群众享有民主权利的重要标志。如对不称职的代表，选民们有权将他们撤换、召回；为了让工农群众充分行使监督权利，苏维埃政府在工农检察部设立控告局，建立工农通讯员队伍，经常组织突击队和轻骑队进行明察暗访、突击检查，对苏维埃公职人员进行直接监督，取得了较好的社会效果。此外，中央苏区在红色政权的监督体系中，还有党内监督、司法监督、舆论监督等诸方面。实践证明，苏维埃人民代表大会制度框架下的各种监督是有力和卓有成效的。这一历史经验无疑具有借鉴意义。

三、中华苏维埃代表大会制度的启示

习近平总书记强调指出：“中央革命根据地和中华苏维埃共和国的历史，已经成为我们党的历史和近代中国革命斗争历史非常重要的一页，是一部丰富生动的教科书，广大干部和党员应该不断从中得到教益、受到启迪、获得力量。”进入中国特色社会主义新时代，中央苏区时期的苏维埃代表大会制度，对于坚持和完善人民代表大会制度，仍有深刻启迪和现实意义。

——坚持和完善人民代表大会制度，必须更加注重坚持党的领导。中央苏区时期，作为人民代表大会制度的设计者和创立者，中国共产党在苏维埃代表大会制度的具体实践中，确立了党对苏维埃代表大会的指导思想、领导原则和具体制度，并将这一思想、原则和制度贯穿于人民代表大会制度的形成和发展的全过程。实践也雄辩证明，从中华苏维埃共和国到中华人民共和国，从1931年《宪法大纲》到2018年《中华人民共和国宪法》修正案，从苏维埃代表大会制度到人民代表大会制度，中华大地的每次历史嬗变与跨越，都离不开中国共产党的坚强领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质要求，也是人民代表大会制度的最大优势。进入新时代，必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过人民代表大会制度，确保党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。

——坚持和完善人民代表大会制度，必须更加注重坚持人民至上。中央苏区时期，体现人民至上理念的就是“人民当家作主”，这是苏维埃人民代表大会制度的核心要义。在红色苏维埃运动基础上形成的苏维埃人民代表大会制度，是中国共产党对苏联苏维埃革命的创新与发展，是中国人民当家作主的重要途径。作为广大劳苦大众的热切企盼，人民当家作主始终贯穿于苏维埃代表大会制度设计和具体实践的方方面面，始终坚持把维护党和苏维埃政府利益与维护工农大众根本利益高度统一起来，并把其作为党和苏维埃政府一切工作的出发点和落脚点。正如毛泽东在“二苏大”报告里所说，“要得到群众的拥护吗？……就得关心群众的痛痒，就得真心实意地为群众谋利益，解决群众的生产和生活问题，盐的问题，米的问题，房子的问题，衣的问题，生小孩子的问题，解决群众的一切问题”。进入新时代，必须坚持人民至上思想，确保人民当家作主，始终把人民放在心中最高位置，想人民所想，急人民所急，盼人民所盼，把人民对美好生活的向往作为自己的奋斗目标。

——坚持和完善人民代表大会制度，必须更加注重坚持依法治国。中央苏区时期，中华苏维埃共和国为巩固苏维埃国家政权，保护广大工农群众利益，先后制定颁布了130余部法律法规，涉及政权组织、选举、经济、社会、刑事、民事等诸方面，初步构建了初具规模的苏维埃红色政权法律体系。特别是作为苏维埃“根本大法”的《宪法大纲》，是中国共产党领导人民制定的第一部宪法性的法律文献，在中国共产党政权建设史和法制建设史上具有独特地位，是苏维埃代表大会制度的最重大成果之一。苏维埃法制工作的推进，有力地保障了苏维埃代表大会制度的正确实施，在支援革命战争、加强苏维埃建设、稳定社会秩序、保障人民当家作主等方面起到了极为重要的作用。进入新时代，必须把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，把法治作为治国理政的基本方式，要通过人民代表大会制度，弘扬社会主义法治精神，依照人民代表大会及其常务委员会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作。

——坚持和完善人民代表大会制度，必须更加注重正确有效监督。中央苏区时期，苏维埃政权创造性地建立了一整套监督制度，通过党的监督、政府监督、法律监督、舆论监督、群众监督等各种监督方式，对苏维埃红色政权进行有力监督，使中华苏维埃共和国中央临时政府成为中国历史上“空前的真正的廉洁政府”。加强对国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关监督（即“一府一委两院”），是宪法、地方组织法和监督法等对人大及其常委会的职责要求，是人民代表大会制度的顶层设计。进入新时代，我们必须进一步健全“一府一委两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，坚持正确监督、有效监督，努力增强监督工作的刚性与针对性，不断加强和改进人大监督工作，促进依法行政、公正司法。正如习近平总书记所说，“只有让人民来监督政府，政府才不会懈怠；只有人人起来负责，才不会人亡政息。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”。

——坚持和完善人民代表大会制度，必须更加注重坚持制度自信。中央苏区时期，以毛泽东为主要代表的中国共产党人，在学习借鉴苏联苏维埃运动的同时，善于将马克思列宁主义的普遍真理与中国革命具体实践结合，开创性地走出了一条农村包围城市、武装夺取政权的新路。其中，领导广大工农大众建立的全新的政权组织方式——苏维埃人民代表大会制度，选举诞生了中国历史上第一个工农民主专政的国家政权，广大工农劳苦大众从此翻身当家做了主人。这种制度，既为全国劳苦大众树立了一面光辉的旗帜，也为以后中国共产党领导的政权建设积累了宝贵经验。对此，毛泽东十分自豪，盛赞苏维埃代表大会是一种全新的政治制度，“实现了世界上最完满的民主制度”，是中国“历史上最优胜的政治制度”。经过浴血奋战和艰辛探索，中国共产党人与时俱进，找到了适合中国国情的发展道路，这就是中国特色社会主义道路；找到了适合中国国情的根本政治制度，这就是中国共产党领导的、人民当家作主的、民主集中制的人民代表大会制度。正如习近平总书记深刻指出的：“实践充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。”进入新时代，我们必须毫不动摇地坚持和完善人民代表大会制度，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，进一步坚定道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的“中国梦”贡献人大智慧和力量。

（作者系市人大常委会原秘书长、二级巡视员，市人大制度研究会会长）